الزامات توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری

رهیافت مدیریت مشارکتی آبیاری

با اجرای برنامه­های توسعه در کشور و نتایج حاصل از آنها و نیز با الهام از مبانی رویکرد جهانی توسعه پایدار، اهمیت مشارکت ذینفعان در فرآیند توسعه منابع آب و خاک، بیش از پیش نمایان شد. بر این اساس، در سال‌های اخیر سیاست‌گزاران و مجریان برنامه‌های توسعه در ایران به دنبال راهکارهایی برای ارتقای نقش و مشارکت کشاورزان در ساخت و بهره برداری شبکه‌های آبیاری و زهکشی بوده‌اند. اما متأسفانه این تلاش‌ها به دلایل مختلف، تاکنون نتیجه کافی به همراه نداشته و منجر به اصلاح مديريت منابع آب و تأسيسات آبياری با رويكرد افزایش نقش و مشاركت کشاورزان نشده است. به‌نظر ميی‌رسد كلي بودن قوانين و مقررات مرتبط با مشارکت کشاورزان، برنامه های عموماً غیرروشمند و غیرعلمی در رابطه با توسعه مدیریت مشارکتی آبياري (Participatory Irrigation Management: PIM)، عدم اعمال پايش و ارزشيابي مشارکت‌مدار در حين اجرای برنامه‌های مشارکتی، استفاده ابزاری از تشکل‌های ذینفعان و عدم اصلاح ساختار دولتی مدیریت آب کشور برای برقراری تعامل جدید و موثر با نهادهای سازمان‌یافته کشاورزان، عمده‌ترين دلايل عدم ارتقای مشاركت كشاورزان ذینفع در فرآیند مطالعه، احداث و بهره‌برداری طرح های آبياري و زهکشی و در نتيجه عدم استقرار مديريت مشاركتي آبياري در ايران مي‌باشد [۱].

پیرامون مبانی رویکرد جهانی توسعه پایدار، امروزه كمتر نوشته‌ای را می‌توان يافت كه به «مشاركت» و «روش‌های مشاركتی» اشاره نکرده باشد. از اوايل دهه ۱۹۷۰ ميلادی، روش‌هاي مشاركت مورد توجه فزآينده، قرار گرفته است. اكنون در سطوح ملي و جهاني روز به روز بيشتر بر اهميت و جایگاه مشاركت (هم به‌عنوان يك روش و هم به‌عنوان يكي از هدف‌های توسعه پایدار) تأکید می‌شود. علی‌رغم گذشت حدود هفتاد سال از اجرای برنامه‌های متنوع توسعه کشاورزی و احداث تأسیسات آبیاری در بیشتر نقاط جهان، از جمله ایران، اثربخشی این برنامه‌ها به ویژه به لحاظ تناسب فرآیندها و دستاوردها با نیاز جامعه محلی، مورد بحث و نقدهای متعدد قرار دارد. بیشترین انتقاد از برنامه‌های توسعه منابع آب و خاک مربوط به میزان و چگونگی مشارکت کشاورزان ذینفع این برنامه‌ها یا طرح‌ها در مراحل مختلف مطالعه، طراحی، اجرا و بهره‌برداری از آنها است. رهیافت مدیریت مشارکتی آبیاری در واقع، واکنشی به این انتقادات بوده است تا به عنوان یک راهکار بتواند تعادل، اثربخشی و کارایی برنامه‌های توسعه منابع آب و خاک را افزایش دهد و موجب پایداری هر چه بیشتر طرح های کشاورزی و آبیاری شود.

ساختار دولتی و فعلی مديريت شبكه‌هاي آبياري و زهكشی [۲]

به دلیل پایین بودن کارآیی و عملکرد شبکه‌های آبیاری و زهکشی با مدیریت دولتی و مشارکت بسیار محدود کشاورزان در این شبکه‌ها و همچنین ناتوانی بسیاری از سازمان های دولتی در جمع آوری آب‌بهای کافی از مصرف‌کنندگان آب برای تأمین بخشی از هزینه های جاری بهره‌برداری و نگهداری شبکه‌های آبیاری، از اواخر دهه ۱۹۸۰ میلادی افزایش سطح مشارکت کشاورزان در مدیریت شبکه‌های آبیاری در دنیا مورد توجه قرار گرفت. توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری یک رویکرد جهانی برای توسعه پایدار منابع آب و خاک کشاورزی است که در روند تکوین آن، نقش دولت ها در مطالعه، احداث، بهره برداری و نگهداری شبکه­های آبیاری و زهکشی کاهش یافته و در عوض، نقش تشکل­های کشاورزان در فرآیند فوق افزایش می‌یابد. اوكلي (Oakley) از قول بانك جهانی در سال ۱۹۹۴ ميلادي، درخصوص مشاركت اظهار می‌دارد: مشاركت فرآيندي است كه از رهگذر آن ذینفعان طرح­ها، بر ابتكارهاي توسعه و تصميم‌ها و منابعی كه نقش تعيين‌كننده در آنها دارند، تأثير مي‌گذارند. مشارکت در واقع به معنی تقسیم قدرت تصمیم‌گیری و سهیم‌شدن در مسئولیت‌ها، هزینه‌ها و منافع است. رهیافت مدیریت مشارکتی آبیاری براساس این تعریف، به‌دنبال ارتقای نقش کشاورزان و تشکل‌های مصرف‌کننده آب در مدیریت شبکه‌های آبیاری و زهکشی می‌باشد. با تفویض تدریجی اختیار مدیریت شبکه آبیاری به تشکل‌های کشاورزان، ضمن افزایش توانایی آنها در بهره‌برداری و مدیریت شبکه، تعلق خاطر بیشتری نیز در جامعه محلی به نگهداری شبکه آبیاری ایجاد می‌شود [۳].

بررسی‌های عملکرد شبکه‌های آبیاری و زهکشی در ایران نشان می‌دهد که عمده مشکلات موجود در این تأسیسات ریشه در مسایل مدیریتی دارند. کشاورزان ذینفع، شبکه آبیاری احداث شده توسط دولت را عموماً از خود ندانسته، بلکه آن‌را متعلق به دولت می‌دانند. از این‌رو جامعه محلی، بهره‌برداری و نگهداری این تأسیسات را نیز از وظایف دولت به‌شمار می‌آورند. درخصوص نگهداری و تعمیرات تأسیسات، گاهی در جامعه محلی این باور وجود دارد که دولت دیر یا زود، شبکه‌های آبیاری متعلق به خود را مورد توجه قرار داده و از استهلاک کامل آن جلوگیری خواهد کرد. با مدیریت مشارکتی آبیاری، شبکه­های آبیاری و زهکشی از مدیریت متمرکز و از بالا به پایینِ دولتی خارج می­گردد. بدین وسیله احساس مالکیت کشاورزان به منابع آب و تأسیسات آبیاری، بیشتر می­شود. مدیریت مشارکتی آبیاری در حقیقت، فرصتی را فراهم می­کند که دانش و تجربه کشاورزان و ادارات دولتی آبیاری به هم نزدیکتر شده و برای بهبود مدیریت شبکه آبیاری و در نتیجه برای ارتقای خدمات آبیاری، تلاش مشترک نمایند.

در حال حاضر تأثیرات مدیریت دولتی شبکه‌های آبیاری و زهکشی بر کشاورزان را می‌توان شامل مواردی نظیر عدم اعتماد به مدیریت منابع آب و تأسیسات آبیاری، نداشتن انگیزه کافی برای پرداخت آب­بها، فقدان اطمینان از تأمین آب مورد نیاز محصولات کشاورزی و بی­تفاوتی نسبت به نگهداری شبکه آبیاری دانست. به نظر می­رسد راهکار اصلی برای برون­رفت از این وضعیت، پیاده سازی الگوی مدیریت مشارکتی آبیاری می­باشد و آن عبارت است از حضور مسئولانه و فعال ذینفعان و ذیربط‌ها در مدیریت شبکه آبیاری، به طوری که برای انجام یک مسئولیت جمعی، جایگاه، نقش واقعی و اختیارات هر فرد یا گروهی و یا سازمان دولتی و غیردولتی، در فرآیندی بر پایه مدیریت مشارکتی (Participatory Management)، شکل گرفته باشد. براساس رهيافت مديريت مشاركتي آبياري، کشاورزان مي‌توانند نقش محوري را در احداث و بهره‌برداری شبكه‌هاي آبياري و زهكشي بر عهده داشته باشند. سطح مشاركت کشاورزان نیز براساس ظرفيت‌‌ها و توانمندي‌هاي جامعه محلي و نيز طرف دولتي، كاملاً انعطاف‌پذير خواهد بود. مثلاً تشكل‌های كشاورزان مي‌توانند توزيع آب را در داخل كانال‌هاي محدوده اراضي خود (مانند کانال های درجه سه) به­صورت کاملا مختارانه بر عهده گيرند و نهاد دولتي مديريت شبكه آبیاری نیز ساير مسئوليت‌ها و اختيارات را برعهده داشته باشد؛ يا تمام اختيارات و مسئوليت مديريت شبكه آبیاری (شامل بهره‌برداري و نگهداري شبكه، تعرفه‌گذاري، وصول بهاي خدمات آبياری و به‌طور كلي تأمين منابع مالي لازم و هزينه‌كرد آن) مي‌تواند به تشكل منتقل شود و سازمان دولتي مديريت شبكه آبیاری و زهکشی، علاوه بر تأمين و انتقال آبِ آبياري، متعهد باشد تشكل‌هاي گيرنده مسئوليت و اختيارات مديريت شبكه‌ آبياري را با ارائه خدمات فني و تسهيلات مورد نیاز، پشتيباني كند، به‌طوري‌كه بهره‌برداري پايدار از منابع آب و شبكه آبياري و زهكشي و دستیابی به توليد پتانسيل محصولات كشاورزي، حاصل شود [۴].

ساختار مطلوب مديريت شبكه‌هاي آبياري برمبنای رهیافت مدیریت مشارکتی آبیاری [۲]

مشاركت كشاورزان در توسعه و بهره­برداری منابع آب و تأسیسات آبياري باعث كاهش هزينه‌هاي اجرایی و مدیریتی مي‌شود. افزایش مشارکت کشاورزان در مدیریت شبکه‌هاي آبياري و اصلاح ساختار مدیریتی طرح­های آبیاری و زهکشی، موجب کاهش عملیات اجرایی و بروکراسی اداری و همچنین توجه به مدیریت غیرسازه­ای شده و باعث افزایش تولید و درآمد کشاورزان می­گردد. به­طورکلی بهترین راهِ برنامه­ریزی برای ساخت و بهره­برداری صحیح تأسیسات آبیاری این است که کشاورزان ذینفع در این برنامه­ریزی­ها مشارکت فعال داشته باشند و برنامه­‌ها براساس نظرات آنها تهیه و اجرا شود. مدیریت منابع آب و تأسیسات آبیاری توسط کشاورزان، به‌نوعی با سیستم سنتی مدیریت آب در ایران که مبتنی بر مشارکت جوامع محلی بوده، مطابقت دارد. بدون شک الگوی مدیریت شبکه­های آبیاری توسط کشاورزان به نسبت مدیریت دولتی این تأسیسات موثرتر بوده و باعث تجهیز منابع و حل و فصل اختلافات محلی می­‌شود. اغلب مشکلات موجود، در زمینه مدیریت منابع و تأسیسات آبیاری، ناشی از عدم حضور جدی و اثرگذارِ کشاورزان، در برنامه‌ریزی و مدیریت شبکه‌های آبیاری و زهکشی می‌باشد. این فرصت كه مي‌تواند در اعتلاي بهره‌برداري از منابع و تأسیسات آبی، يك نقطه قوت محسوب شود هم‌اكنون به خاطر عدم همراهي كشاورزان و عدم تعلق خاطر و احساس مسئولیت آنها، به يك محدوديت عمده در شبکه­هاي آبياري تبديل شده است.  لذا در دوران مطالعه، احداث و بهره‌برداری این تأسیسات به‌کارگیری رهیافت مدیریت مشارکتی ضروری است تا اهداف اولیه طرح­های آبیاری و زهکشی حاصل شود.

• انگیزه­ها و پیش­نیازهای مشارکت

مشارکت کشاورزان در احداث و بهره­برداری از تأسیسات آبیاری زمانی ظهور پيدا می‌کند که زمينه‌های بروز آن فراهم شود. در بسياري از موارد فراهم نمودن زمینه‌ و بستر مناسب برای ایفای نقش جامعه محلی، بزرگترين مشکل در ارتقای مشارکت کشاورزان ذینفع است. اصولاً هرگونه مشارکت چه به‌صورت فردی و چه به‌صورت گروهی نیازمند انگیزه می‌باشد. رعایت عدالت و به دست آوردن رضایت خاطر، منافع مادی و حتی قدرت ازجمله انگیزه­هایی هستند که می‌تواند باعث مشارکت افراد شود. لذا برنامه­ریزان، مجریان و تسهیل­گران مدیریت مشارکتی آبیاری بایستی متعهد، سخت­كوش، باحوصله و خلاق باشند. برای افزايش سطح مشاركت مردم در برنامه‌های توسعه، بايد الزاماتی مد نظر باشد و انجام شود. اول الزام، برقراري تماس با کشاورزان و افزايش مشاركت آنها در فرآيندهايي كه بر زندگي‌شان تأثير مي‌گذارد. بنابراين ابتدا باید نيروهاي مانع مشاركت و همکاری (كه دخالت و قدرت روستاييان در فرآيند توسعه را تضعيف مي‌كنند) شناسايي شوند. دومین ضرورت، تغيير سبك و نوع مداخلات توسعه‌اي كه در آن برنامه‌هاي توسعه، بدون مشاركت فعال کشاورزان انجام مي‌شود [۵]. بي‌ترديد بايد در زمان مطالعه و برنامه‌ريزي طرح‌هاي آبياري و زهكشي، تمام کشاورزان ذینفع، از منافع و محدوديت­‌های طرح مطلع شوند و با آگاهي كامل و علاقه در مراحل مطالعه، طراحی، ساخت و بهر­ه­برداري شبكه آبیاری، مشاركت فعال و مؤثر داشته باشند. بدین ترتیب، در یک فضای تعاملی و احترام‌­آمیز و بر پایه اصول و روش­‌های مشارکتی، می­توان طرح­های توسعه منابع آب و خاک را به درستی، پیش برد. آنچه در این میان اهمیت خاص دارد آن است که جامعه محلی خود باید مقدمات و منابع اصلی اجرای طرح‌های توسعه (از جمله شبکه های آبیاری) را فراهم آورد. تدوین و تنظیم طرح به تنهایی کافی نیست، ابراز علاقه به مشارکت و کارهای جمعی نیز به تنهایی نشانه مشارکت کشاورزان ذینفع در مدیریت منابع آب و شبکه­‌های آبیاری نمی‌باشد. عضویت در تشکل هم به معنی راستین مشارکت و تعاون نخواهد بود. کشاورزان نباید اجرای برنامه­ها و فعالیت­ها را بر عهده افراد معدودی بگذارند یا از دولت و سازمان­های خارج از جامعه محلی انتظارات نادرست داشته باشند. باید بپذیریم که تا اراده حرکت در جامعه محلی پدید نیاید، هیچ کار جدی و پایداری بر مبنای رهیافت مدیریت مشارکتی آبیاری برای توسعه پایدار منابع آب و خاک، آغاز نمی­‌شود [۶].

• موانع توسعه مشارکت کشاورزان

بايد در نظر داشت كه مشاركت کشاورزان در مدیریت منابع آب و احداث و بهره­برداری تأسیسات آبیاری در خلاء روي نمی‌دهد و تأثير عوامل و موانع متعدد مي‌باشد. برخي از اين موانع را می‌توان موانع ساختاري نامید. در جوامعي كه سياست‌هاي تمركزگرايی حاكم است، فضاي مناسبي براي مشاركت گسترده کشاورزان در برنامه‌هاي توسعه وجود ندارد؛ دومین مورد، موانع اداري می­باشند. دولت قدرت­گرا، مشوقِ سيستم اداری متمركز است كه اين خود مانعي براي مشاركت کشاورزان در مدیریت شبکه­های آبیاری خواهد بود؛ سومین مانع را باید در گروه موانع اجتماعي دسته‌بندی کرد. در روستايياني كه طي نسل‌ها تحت سلطه گروه ثروتمند محلي بوده‌اند، خود به خود قدرت تصميم‌گيري و ابتكار در آنها كاهش يافته و روحيه وابستگي بيشتري دارند [۵]. تحقق مشاركت واقعی کشاورزان در شبکه­های آبیاری، البته كاري بس دشوار است. توزيع ناهمگن ثروت در جامعه محلی و در سطوح مختلف یک شبکه­های آبیاری، فرهنگ سكوت و نظام‌های اداری متمرکز نمونه­‌هایی از موانع اجرای توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری هستند. برنامه‌های افزایش مشارکت کشاورزان اگر استقلال اقتصادی و مالکیت فردی را در شبکه آبیاری تحدید کند، منافع قانونی ذینفعان را تأمین ننماید، دلبستگی کشاورزان را به زمین در اختیار­شان نادیده بگیرد و نتواند یک نظام فکری و مدیریتی جدید در شبکه آبیاری و زهکشی ایجاد کند، بدون تردید با شکست مواجه خواهد شد.

در سال ۲۰۰۰ میلادی سازمان خواروبار و كشاورزي ملل متحد (FAO) و موسسه بین المللی مدیریت آب (IWMI : International Water Management Institute) طرح مشترکی را با هدف مستندسازی تجارب جهانی در زمینه انتقال مدیریت آبیاری به کشاورزان که منجر به ارتقای مشارکت آنان شده بود، اجرا کردند. در این طرح، اطلاعات ۴۳ شبکه آبیاری و زهکشی در ۳۳ کشور از جمله ایران مستندسازی شد. انتظار بر این بود که با واگذاری مسئولیت‌ها و اختیارات مدیریت شبکه آبیاری به کشاورزان ذینفع، در آنها انگیزه­ای به‌وجود می‌آید که حاضر به پرداخت هزینه بیشتری برای بهره‌برداری و نگهداری شبکه می‌شوند و بار مالی دولت و مشکلات مدیریتی و فنی سامانه آبیاری نیز کاهش می‌­یابد. نتایج این تحقیق حاکی از رضایت نسبی از عملکردها و برون‌دادها بود. ولی این نتایج نشان داد که در اغلب موارد، کارکنان ادارات دولتیِ متولیِ مدیریت شبکه آبیاری، خود در برابر انتقال مسئولیت‌ها و اختیارات بهره‌برداری، نگهداری و مدیریت شبکه آبیاری به تشکل‌های کشاورزان مقاومت می‌کردند و مانع توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری بودند. دلیل اصلی این مقاومت کارکنان، احساس خطر برای از دست دادن شغل، موقعیت و قدرت‌شان بود [۷]. براساس تجربه پیاده‌سازی مدیریت مشارکتی آبیاری در کشور مکزیک، ریشه و علل عدم مشارکت کشاورزان در مدیریت شبکه آبیاری، شامل مقاومت در برابر تغییر به دلیل جدید بودن رویکرد مدیریت مشارکتی آبیاری، حذف کمک­‌های دولت، فرسوده بودن تأسیسات آبیاری، ضعف عملیات نگهداری و فقدان سیستم­های انداز‌ه‌گیری جریان آب بوده است. نتایج مطالعه پالین (Pallen) در سال ۱۹۹۶ نیز نشان داده که احساس تقدیرگرایی و ناتوانی، گریز از خطرپذیری و بی­اعتمادی، از جمله موانع مشارکت مردم در طرح‌­های توسعه می‌­باشد. از دیگر موانع مشارکت کشاورزان می­توان به عدم شفافیت در اجزای مربوط به مدیریت دولتی تأسیسات آبیاری و روشن نبودن مزایای مشارکت برای جامعه محلی اشاره کرد. همچنین موانعی همچون عدم محدودیت در استفاده از آب، یارانه قابل توجهی که دولت بابت هزینه‌­های تأمین آب آبیاری پرداخت می­کند، تعارض بین کشاورزان اجاره­‌کار و مالک، ناهماهنگی بین کشاورزان خرده مالک و بزرگ مالک و عدم تناسب طراحی­‌های فنی شبکه آبیاری با واقعیات اجتماعی و فرهنگی منطقه، دیوارهای محکم و تضعیف‌کننده در راه توسعه و ارتقای مشارکت کشاورزان در مدیریت شبکه­های آبیاری و زهکشی هستند.

• جمع‌­بندی

طرح­ریزی و اجرای برنامه­های توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری بایستی بر اصول روشمند و شیوه­های علمی استوار باشد. ضمن شفاف­‌سازی مشارکت­مدار مسایل و مشکلات منابع آب و شبکه آبیاری و تبیین منابع مالی، فنی و انسانی در اختیار، لازم است کلیه تصمیمات بر مبنای رهیافت مدیریت مشارکتی توسط ذینفعان و دست­اندرکاران طرح­های آبیاری و زهکشی اتخاذ شود. به­ طور کلی در عرصه مدیریت منابع آب و به­صورت خاص در سطح شبكه‌هاي آبياري و زهکشی، به‌منظور افزایش انگیزه كشاورزان براي مشاركت در مدیریت منابع آب و تأسیسات آبیاری، بايد منافع اين مشاركت برای کشاورزان قابل‌توجه، ملموس، زود بازده و پايدار باشد. نیاز است قبل از هراقدام اجرایی، عوامل و موانع توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری در هر شبکه آبیاری در سطح محلی و ملی شناسایی شوند. وادار کردن کشاورزان به مشارکت تصنعی، ناپایداری برنامه‌های توسعه مدیریت مشارکتی آبیاری را به دنبال خواهد داشت و ضروری است بسترسازی و ظرفیت‌سازی لازم برای مشارکت فعال و موثر کشاورزان ذینفع در تمام مراحل مطالعه، طراحی، اجرا، بهره‌برداری و نگهداری شبکه‌های آبیاری و زهکشی انجام شود. براي حل مشكلات بهره‌برداری و نگهداري از تأسیسات آبياري، اهتمام جدي به پشتيباني از طرح‌ها در دوران بهره‌برداری و پايش و ارزيابی مشاركت‌مدار برنامه­‌ها و عملکردها ضروری است.

منابع

[۱] جنگی‌مرنی، عباس، و سیدمهدی میردامادی، (۱۳۹۲)، تبيين عوامل مؤثر بر توسعه و استقرار مديريت مشاركتي آبياری در ايران، اولين همايش ملی آبياري و بهره‌وری آب كشاورزی، دانشگاه فردوسی مشهد.

[۲] جباری، اسماعيل و جنگي‌مرنی، عباس. (۱۳۸۷). سياست‌ها و برنامه‌هاي توسعه مشاركت كشاورزان در مديريت شبكه‌های آبياری و زهكشی. مجموعه مقالات پنجمين كارگاه فنی مشاركت كشاورزان در مديريت شبكه‌های آبياری و زهکشی. تهران: کمیته ملی آبیاری و زهکشی ایران.

[۳] Latifkhan, A. and Hasan, S.M. (2007). Farmer’s Participation in Irrigation Management. International Seminar on Participatory Irrigation Management (Paper No. 77): Tehran

 [۴] حیدری­یان، سیداحمد. (۱۳۸۵). انتقال مدیریت آبیاری؛ مبانی و روش­شناسی. تهران: کمیته ملی آبیاری و زهکشی ایران.

[۵] شعبانعلی‌فمي، حسين، علي‌بيگي، اميرحسين و شريف‌زاده، ابوالقاسم. (۱۳۸۳). رهيافت‌ها و فنون مشاركت در ترويج كشاورزي و توسعه روستايي. تهران: انتشارات مؤسسه توسعه روستايي ايران.

[۶] همایون­پور، پرویز. (۱۳۷۹). رهیافت و روش­شناسی مشارکت. برنامه عمران سازمان ملل متحد و برنامه اقدام ملی مدیریت پایدار منابع آب و زمین. تهران: دفتر پروژه ملی حبله­‌رود.

[۷] احسانی، مهرزاد. (۱۳۸۷). درس­های آموزنده از تجارب جهانی انتقال مدیریت آبیاری. مجموعه مقالات پنجمين كارگاه فني مشاركت كشاورزان در مديريت شبكه‌هاي آبياری و زهکشی. تهران: کمیته ملی آبیاری و زهکشی ایران.

عباس جنگی‌مرنی، کارشناس ‌ارشد مدیریت آب