این نوشته ۴ سال قبل در اوایل دولت اول آقای روحانی (دولت یازدهم) نوشته شده بود ولی چون شرایط مورد بررسی هنوز به همان قوت خویش باقی است و تفاوت مثبتی در این موضوع ایجاد نشده است مجدد باز نشر می‌شود. امید است که در دوره‌های اتی شاهد تفاوت‌های معنادار مثبتی باشیم. البته بعضی از دوستان انتقاد می‌کنند که داشتن چنین انتظاراتی از نظام مدیریت سیاسی و اداری ایران بسیار ایده الیستی است، لاکن ما سه راه بیشتر در مقابل خود نداریم. راه اول استفاده از تجربیات مثبت تمدنی بشری است و راه دوم استفاده از تجربیات و دانش انباشته بشری و تلاشی خلاقانه در افزودن چیزی بر آن و ارایه الگوی جدید که نیازمند پیش زمینه‌های بسیاری است  و راه سوم اختراع چرخ از نو و رفتن در مسیر تجربه و خطای مکرر است که ما  ظاهرا به راه سوم بیشتر از بقیه التفات داشته‌ایم و نتیجه آن شرایط امروز کشور در مقایسه با دیگران است.

در سال  ۱۸۲۹ آندرو جاکسون به عنوان هفتمین رئیس جمهور امریکا انتخاب شد و بلافاصله دست به اخراج ۲۰٪ از کارمندان اداری و کارشناسان سازمانی دولت فدرال و جایگزینی انها با دوستان و حامیان و اعضای کمپین خود کرد، اقدامی که در تاریخ بنام سیستم تاراج بنام جکسون ثبت شد. اقدام دولت نهم و دهم اقای احمدی نژاد که پای ان تا تسویه اساتید دانشگاه نیز رسید تقریبا اوج تسلط نظام تاراج در کشور بود و شباهت زیادی با اقدامات جاکسون داشت ولی دلایل زمینه‌ای ان عدم وجود ضوابط لازم در تعریف و تفکیک پست‌های سیاسی از پست‌های غیر‌سیاسی و علمی و فنی در کشور بود که هنوز به قوت خود باقی است.

 

نوشتار حاضر درصدد بررسی لزوم تعریف و تفکیک پست‌های سیاسی از پست‌های غیر‌سیاسی، علمی و فنی و توضیح بعضی از دلایل  پدیده شایع تعویض وسیع مدیران و کارشناسان  که در علوم مدیریت بنام نظام تاراج[۱] از آن یاد شده و در داخل سیکل معیوب دوسویه با ایجاد و اجرائ سیاست‌های مخرب[۲] قرار می‌گیرد، می‌باشد.

وجود پدیده تاراج نشانه بی‌ثباتی و بالا بودن ضریب عدم قطعیت[۳] شخصی بودن و اتوکراتیک بودن نظام مدیریت و غیر سیستمیک دیدن فرایند اجرای سیاست بدون امکان دریافت پس خوراند و ارزیابی نتایج است.

در چنین نظامی سیاست‌های معطوف به مواضع عدم مداخله[۴] شناخته شده نیست و سیاست‌های مداخله[۵] در مرحله اجرا بدون داشتن امکان رد یابی و پایش[۶] می‌تواند موجب اثرات مخرب گردد. در چنین سیستم‌هایی نوعا بعد از اغاز پیاده‌سازی سیاست بدلیل عدم امکان ثبت و انالیز بازخوردها و نتایج امکان اصلاح یا توقف سیاست بسیار کم می‌باشد. به همین دلیل سیاست‌های متخذه تابع قوانین همه یا هیچ بوده و از مدل‌های مرحله‌ای _ افزایشی _ عقلانی[۷] تبعیت نمی‌کنند(Hill and Ham 1997).

یکی از دلایل مهم نظام تاراج که موجب به تاراج رفتن فرصت‌ها و منابع کمیاب جامعه می‌گردد, از طرفی سیاسی دیدن همه سیستم‌ها و کارگزاران فنی و اجرایی در یک کشور و از طرف دیگر تلاش در سیاسی کردن انها است (Dunleavy and Hood 1994). سال‌ها است که در کشورهای پیش رفته بدلیل آثار شوم نظام تاراج سعی در کنترل این پدیده مخرب گردیده و راه کارهای عملی برای این منظور ارائه شده است. در این راستا یکی از راهکارهای عملی توصیه شده جدا‌سازی و شفاف کردن موقعیت‌ها و پست‌های سیاسی[۸] با موقعیت‌ها و پست‌های غیر‌سیاسی و تکنیکال و نوعا اجرایی است.

در یک نظام سیاسی دمکراتیک که احزاب و سیاستمداران با ارائه سیاست‌ها و برنامه‌های پیشنهادی خود و از طریق انتخاب شهروندان در کرسی قدرت و سیاست‌گزاری قرار می‌گیرند, به همراه اختیار[۹] تنفیض شده از طرف مردم, دو عنصر دیگر یعنی انتقال مسئولیت[۱۱] – در قبال اعتماد رای‌دهندگان – و همچنین هندسه خطوط پاسخگویی[۱۰] حیطه عمل و ابزارکنترل سیاست‌گزاران را مشخص می‌نماید. چنین کرسی‌هایی که محل نشستن اصحاب سیاست هستند نوعا می‌بایست با تغییر احزاب در قدرت راکبان خود را عوض نمایند و عوض شدن انها عین اخلاق سیاسی و چرخش قدرت بر مبنای مردمسالاری است و خلاف آن غیر‌اخلاقی و موجب انسداد سیاسی در جامعه می‌شود.

بزبان دیگر وقتی یک حزب یا جریان سیاسی با ارائه مانیفست و پلتفورم‌ها و بسته‌های سیاستی و برنامه خود مورد اعتماد مردم واقع شده و با اخذ اکثریت ارائ به قدرت می‌رسد و یا ترکیبی از ا حزاب با ارائه سیاست‌های ترکیبی در یک ائتلاف قبل از انتخابات به قدرت می‌رسند در جهت حفظ و صیانت از ارائ و اعتماد مردم و همچنین حفظ ارتباط منطقی بین سه عنصر مسئولیت, اختیار و پاسخگویی و برای پیاده سازی سیاست‌های اعلام شده راهی جز سپردن کرسی‌های سیاسی به اعضا و معتقدان به سیاست‌های  حزب در یک نظام دمکراتیک نخواهند داشت.

زمانی که بنا بر عدم کسب اکتریت ارائ در یک نظام پارلمانی دو یا چند حزب ناچار به ائتلاف در مرحله بعد از انتخابات گردند نیز این اصول همچنان پابر جااست و مردم می‌بایست بدانند که در قبال رای و اعتماد انها چه کسی و یا چه حزب و گروهی و به چه میزان پاسخگو است.

با این توضیح باید اضافه کنم که اگر چه ائتلاف حزبی نشانه‌ای از جامعه اجماعی[۱۲] و توسعه‌یافتگی سیاسی محسوب می‌شود لاکن شعار دولت فراجناحی بدون توجه به تبعات سیاستی و لزوم مهندسی مکانیسم پاسخگویی آن شعاری مخدوش کننده است که در بین سه عنصر فوق الذکر جدایی افکنده و موجب غیر شفاف بودن خطوط پاسخگویی می‌شود. خلاصه اینکه پست‌های سیاسی پست‌هایی هستند که بنا به طبیعت جایگاه و عمل خود با عوض شدن جایگاه احزاب در قدرت راکبان خود را عوض می‌نمایند.

پست‌های موجود در کابینه دولت پست‌های سیاسی محسوب شده و اعضای کابینه دولت قطعا شامل چنین شرایطی می‌باشند. ایجاد هر گونه ناهمگونی سیاسی نا‌متوازن در کابینه که منجر به ناهمگونی سیاستی و برونداد واگرا در دولت گردد برخلاف اخلاق امانت‌داری رای مردم به سیاست‌ها و برنامه‌های ارائه شده در هنگام انتخابات است. تکثر در رقابت برای تشکیل دولت و کسب قدرت است که معنی دمکراتیک دارد نه ایجاد تکثر و ملقمه ای از سیاست‌های ناهمگون برگرفته از ایدولوژی‌های سیاسی متفاوت و گاها متضاد در داخل یک دولت. دولت می‌باید وفادار به رای اکثریت باشد اگر چه دولت اکثریت می‌بایست حافظ حقوق اقلیت در مفهوم دمکراسی تعاملی[۱۳] نیز باشد. رئیس دولت نمی‌تواند در قبال عملکرد تک تک اعضای کابینه به بهانه اینکه اختیار انتخاب به هر دلیلی در دست او نبوده است از خود سلب مسئولیت نماید و در مقابل مجلس و مراجع ذیصلاح قانونا و اخلاقا پاسخگو خواهد بود و حزب یا جریان سیاسی حاکم نیز مسئولیت و پاسخگویی موازی در مقابل مردم و افکار عمومی را خواهد داشت.

اگرچه احزاب می‌توانند با هر ائتلافی خود را در معرض رای مردم قرار دهند ولی بعد از انتخابات ائتلاف بر مبنای میزان و وزن رای مردم است که میتواند بین احزاب برای کسب پست‌های سیاسی و تشکیل دولت و با سهم و مکانیسم مشخص پاسخگویی شکل بگیرد. انچه گفته امد وقتی می‌تواند مورد عمل واقع گردد که نهادهای مدنی چون احزاب در کشور نهادینه شده باشند و انتخاب مردم بر مبنای سیاست‌های احزاب شکل بگیرد لاکن در ایران قاعده دیگری حکمفرماست. اولا مردم بیشتر به خود فرد رای می‌دهند تا به سیاست‌ها و برنامه‌های کاندیدا. ثانیا مهمترین نهاد اجتماعی که به جای احزاب در رقابت‌های سیاسی نقش بازی می‌کند حلقه دوستان است.

در عالم واقع تعدادی از طرفداران هر کاندیدا فقط دوستان و محبان پیرامون اویند و اگر اینان با کسی دیگر دوست بودند شاید بگونه‌ای دیگر عمل می‌کردند. اگرچه داشتن زاویه نگاه به موضوعات اجتماعی و منافع مشترک در تشکیل حلقه‌های دوستان موثر می‌باشد ولی خود بودن در حلقه نیز در سمت و سو‌ گیری سیاسی افراد نقش عمده‌ای بازی می‌کند لذا ما بیشتر از انچه در جامعه سیاسی ایران حزب الف و ب داشته باشیم بیشتر حلقه الف و ب داریم اگر چه در قالب جمعیت یا حزب معرفی شده باشند. فلذا اگر چه در ظاهر اختلافاتی در ایدولوژی‌ها‌ی سیاسی وجود دارد ولی در حقیقت این اختلاف‌ها اولا خیلی عمیق نیست و ثانیا جهت انها بی‌ثبات است. فلذا در هنگام تشکیل دولت‌ها اگر دوستی‌ها وسیع‌تر گردد اختلاف نظرها‌ی سیاسی می‌تواند کاهش یابد و افرادی از حلقه‌های مختلف دوستی در زیر سقف یک دولت جمع شوند. البته اگر چه تجربه تشکیل دولت‌ها در ایران این موضوع را تایید می‌کند. لاکن مشکل شفاف نبودن خطوط پاسخگویی همیشه کم و بیش وجود داشته است.

اما انچه در ایران قسمت مهم ماجرا و شکل گیری نظام تاراج را شکل می‌دهد موضوع پست‌های تکنیکال -کارشناسی یا خدمتگزاران مدنی[۱۴] است. این دسته از پست‌ها و جایگاه‌های اداری می‌بایست نوعا غیر سیاسی بوده و در جهت حفظ تجربیات سازمانی از امکان ثبات بالایی در هنگام تعویض دولت‌ها برخوردار باشند. بزبان دیگر راکبان این پست‌های غیر‌سیاسی با تغییر دولت‌ها و سیاست‌ها نمی‌بایست تغییر کنند چرا که انها سیاست‌گزار نبوده و بیشتر عوامل اجرایی سیاست‌های ابلاغ شده به نظام اجرایی محسوب می‌گردند.

قسمتی از پست‌های مدیریت ارشد در وزارتخانه‌ها, و سازمان‌های فنی و حجم انبوهی از پست‌های مدیریت میانی در اکثر وزارتخانه‌ها و تقریبا همه پست‌های کارشناسی در سازمان‌های دولتی شامل این منطق و قاعده می‌باشند [۱۵]. طبیعی است که شرایط احراز چنین پست‌هایی معطوف به توانمندی‌های شخصی در داشتن ترکیب‌های متفاوت از مهارت‌های ادراکی وبرنامه‌ریزی تا اجرایی بوده و نحوه انتخاب انها می‌بایست از طریق مسیر انتخاب طبیعی[۱۶] در فرصت‌های برابر یعنی انجام فراخوان عمومی و آزمون و مصاحبه و امثالهم در تطبیق با نیازها و اهداف سازمان باشد. دلایل تعویض یا برکناری این افراد در این پست ها نیز شامل دلایل تکنیکال از جمله اثبات ناتوانی یا عدم انجام مسئولیت‌های محوله یا تخلفات سازمانی در مرجع ذی صلاح مستقل از سازمان مربوطه می‌بایست صورت گیرد. هرگونه دستکاری خارج از این اصول موجب افزایش عدم قطعیت, عدم ثبات, عدم امنیت و شروع نظام تاراج مدیریتی می‌گردد.

نظام تاراج اگرچه بدلیل عدم شفاف‌سازی منطقی حیطه پست‌های سیاسی و کارشناسی در سال‌های قبل و بعد از انقلاب کم و بیش رواج داشته و لطمات جبران‌ناپذیری به بدنه کارشناسی کشور وارد نموده است لاکن رشد چشمگیر این پدیده در سال‌های گذشته صورت مخرب و سرطانی و کاتاستروفیک بخود گرفته و با سیاسی دیدن و تلاش در جهت سیاسی کردن همه موقعیت‌ها و پست‌های مدیریتی و برنامه‌زیزی و کارشناسی موجب اغاز تلاشی نظام سیاست‌گزاری و اجرایی کشور گردیده تا انجا که در یک اقدام بهت‌اور بجای اصلاح نقاط ضعف و کمبودها موجب فروپاشی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و نفی صد سال سابقه برنامه‌ریزی توسعه ملی و سه دهه تجربه مدیریت بعد از انقلاب اسلامی گردیده است.

دولت آینده نه تنها بار ترمیم این ناهنجاری‌های ساختاری را به عهده خواهد داشت بلکه مسئولیت ایجاد عزم ملی و کسب حمایت مراجع سیاست‌گزار در حاکمیت برای برداشتن قدم‌هایی جدی در درمان این عارضه توسعه نیافتگی و توقف ماشین خرد کننده تاراج در نظام مدیریت کشور را خواهد داشت.

دکتر حمید بهلولی

محقق و مشاور سیاست‌گزاری عمومی

رفرنس ها 

Dunleavy, P. and C. Hood (1994). “From old public administration to new public management.” Public Money and Management ۱۴: ۹-۱۶.

Hill, M. and C. Ham (1997). The policy process in the modern state. London ; New York, Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf.

[۱] Spoils system

[۲] Catastrophic policies

 [۳] Uncertainty

[۴] Inaction policies

[۵] Interactional policies

[۶] Monitoring

[۷] Gradual-Incremental-Rational

[۸] Political posts

[۹] Authority

[۱۰] Responsibility

[۱۱] Accountability lines

[۱۲] Consensus society

[۱۳] Deliberative democracy

[۱۴] Civil servants

[۱۵] این نوشتار در صدد بحث و بررسی اکادمیک در موضوع تفاوت‌های مابین رویکرد‌های مدیریت سنت وبری و مدیریت دولتی نوین و پارادایم سیاست‌گزاری عمومی در موضوع مورد بحث نبوده و سعی شده است این نوشتار شیوه غیر اکادمیک و با زبان نیمه تخصصی جهت استفاده کاربران علاقمند در محیط وب نوشته شود.

[۱۶] Natural selection mechanism

لزوم تعریف وتفکیک پست‌های سیاسی از پست‌های غیر سیاسی در کشور